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Révision de la constitution et nécessité de rationaliser le fonctionnement de l’état en RDC: ce qu'il faut savoir (Par Pr. Camille Ngoma Khuabi)
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- Politique
- Samedi 7 décembre 2024 - 07:12
Par Camille Ngoma Khuabi, Professeur à l’Université de Kinshasa, Spécialiste des questions de droit international public et de droit communautaire africain
Introduction
L’actualité politique au cours de ces derniers mois reste dominée par les débats sur la révision ou le changement de la Constitution, sur fond de l’interprétation de certaines de ses dispositions, en particulier l’article 217, par des acteurs aussi bien du monde universitaire que de la classe politique.
Au-delà du sens réel ou supposé donné à cette disposition, le cadre me paraît bien indiqué pour rappeler que la question de la révision ou de changement de la Constitution comporte à la fois une dimension juridique, politique et stratégique, qui ne peut être éludée dans une société démocratique, pour autant que, il faut le rappeler, notre Constitution prévoit elle-même la procédure de sa révision à son article 218.
Au-delà de toute la passion que cette question alimente, l’on peut relever que depuis l’avènement de la Constitution du 18 février 2006, il s’observe plusieurs dysfonctionnements qui plombent le fonctionnement régulier de l’État, en particulier après chaque cycle électoral. Au nombre de ces irrégularités, l’opinion publique décrie les retards inconsidérés dans la formation du gouvernement après les élection présidentielle et les législatives nationales ; un recul démocratique du fait du mode d’élection du Président de la République ; l’alanguissement du processus de la décentralisation notamment dans les milieux ruraux ; le non-respect de plus en plus croissant de la représentativité dans la composition du gouvernement ; la perte totale de confiance par les citoyens dans la justice de notre pays ; le foisonnement institutionnel à l’origine des dépenses budgétaires non économiquement utiles ; le développement des plusieurs pratiques non conformes à l’éthique notamment dans la fixation des émoluments des opérateurs politiques, mais surtout lors des élections des gouverneurs des provinces et des sénateurs ; l’imprécision du régime juridique de la responsabilité pénale du Président de la République, du Premier ministre, des ministres et des parlementaires aussi bien pendant leurs fonctions qu’après celles-ci, etc.
Il est possible d’y remédier en révisant un certain nombre des dispositions de la Constitution du 18 février 2006. Et, cette révision, qui me semble nécessaire en ce moment précis, permettrait de rationaliser le fonctionnement de l’État (I) et de moraliser la vie publique (II). Sur ces deux aspects, nous avons identifié 33 articles de la Constitution susceptibles de révision, d’autres devant tout simplement être supprimés. Il s’agit des articles : 3, 10, 71, 74, 78, 90, 95, 100, 107, 109,112, 114, 130, 131, 132, 134, 135, 137, 138, 139, 146, 149, 152, 161, 163, 164, 166, 167, 198, 205, 208, 209, 210.
Cette première Tribune se propose d’apporter quelques éléments de clarification sur la nécessité de réviser quelques dispositions en vue de rationaliser le fonctionnement de l’État. La révision proposée permettra d’une part, de renforcer la démocratie et l’amélioration du processus de la décentralisation (A), et d’autre part, la fixation des délais clairs et réduits entre l’élection du Président de la République, la nomination du Premier ministre et formation du gouvernement ainsi que l’installation de l’Assemblée nationale (B). En outre, la révision de certains articles remet au pouvoir judiciaire ses lettres de noblesse (C) et permet à l’État de réduire les charges par la suppression de certaines institutions moins importantes (D).
- Renforcement de la démocratie et améliorer la décentralisation
Le renforcement de la démocratie vise l’amélioration des modes d’élection du Président de la République (2) et le renforcement de la décentralisation (1).
La décentralisation vise à conférer des pouvoirs politiques et des transferts fiscaux aux entités territoriales décentralisées, en vue de leur permettre d’offrir des services collectifs d’intérêt général aux administrés. Elle permet également d’approcher les gouvernants des gouvernés. Mais, la réalisation des missions d’intérêt général suppose, outre les moyens financiers, la détention des moyens humains et matériels par les entités appelées à remplir ces tâches. La Constitution du 18 février 2006, s’est inscrite dans cette approche. Mais, sa faiblesse est d’avoir désigné au niveau local, des entités qui ne disposent ni des ressources humaines qualifiées ni des moyens matériels et techniques nécessaires à la mobilisation des recettes et à l’accomplissement des missions que l’on leur assigne.
L’article 3 de la Constitution dispose : « Les provinces et les entités territoriales décentralisées de la République Démocratique du Congo sont dotées de la personnalité juridique et sont gérées par les organes locaux. Ces entités territoriales décentralisées sont la ville, la commune, le secteur et la chefferie. […] ».
Comme on peut le constater, si au niveau des centres urbains, le problème semble moins se poser, en revanche, la désignation des secteurs et des chefferies en tant que seules entités décentralisées dans les milieux ruraux pose un sérieux problème de gestion des territoires. En effet, dans ces milieux, les Territoires demeurent les entités territoriales les plus viables et dotées des ressources humaines et matériels capables d’assurer les missions d’intérêt général. Le système décidé en 2006, érige ces Territoires en des entités déconcentrées ; ce qui prive à ces centres d’impulsion de tous les moyens nécessaires à la mise en œuvre des politiques locales. Les territoires, qui dépendent désormais du pouvoir central, ne reçoivent que rarement des frais de fonctionnement, la plupart de leurs Administrateurs étant impayés pendant plusieurs années.
Il est possible de réhabiliter les Territoires en révisant l’article 3 de la Constitution et replacer ces entités au centre de la gouvernance locale.
- Réviser les art. 71 et revenir au système de l’élection présidentielle à deux tours
La formulation de l’article 71 de la constitution issue de la révision de 2011, prévoit que « Le Président de la République est élu à la majorité simple des suffrages exprimés ». Avant la révision de 2011, la même disposition 71 prévoyait que « Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages exprimés. Si celle-ci n’est pas obtenue au premier tour du scrutin, il est procédé, dans un délai de quinze jours, à un second tour ».
La modification intervenue en 2011 a réduit la vitalité de notre démocratie en privant au peuple congolais la possibilité de choisir l’un des meilleurs citoyens parmi les congolais après une compétition électorale plus ouverte. Cela prive au Président élu la possibilité d’élargir sa base électorale pourtant nécessaire au renforcement de sa légitimité auprès de la population. Il est possible de revenir sur le système d’élection présidentielle à deux tours en révisant l’article 71 et revenir à son ancienne formulation de 2006.
- Réviser les art. 74, 78, 112 et 114 en vue de réduire le retard dans la formation du gouvernement après l’élection présidentielle
Dans la pratique politique en RDC, l’on constate de plus en plus des délais relativement longs et injustifiés entre l’élection du Président de la République, la nomination du Premier Ministre, et la formation du gouvernement. Mais, une lecture approfondie de la Constitution montre que l’imprécision dans la formulation de ses articles 74, 78, 112 et 114, favorise ce dysfonctionnement. Il est possible de réduire ce retard en supprimant la mission de l’informateur et en fixant des délais aussi bien pour la nomination du Premier Ministre et la formation de son Gouvernement (1) que pour l’installation du Bureau définitif de l’Assemblée nationale (2). Ce qui nécessite la révision des dispositions précitées.
L’article 74 dispose : « Le Président de la République élu entre en fonction dans les dix jours qui suivent la proclamation des résultats définitifs de l’élection présidentielle ». À son tour, l’article 78 dispose :« Le Président de la République nomme le Premier ministre au sein de la majorité parlementaire après consultation de celle-ci. […]. Si une telle majorité n’existe pas, le Président de la République confie une mission d’information à une personnalité en vue d’identifier une coalition. La mission d’information est de trente jours renouvelable une seule fois ».
« Le Président de la République nomme les autres membres du gouvernement et met fin à leurs fonctions sur proposition du Premier ministre ».
Comme on peut le voir, cette disposition manque de précision en ce qu’il ne fixe aucun délai pour la nomination du Premier ministre par le Président de la République. Ce retard est renforcé par un délai injustifié de 60 jours accordés à un informateur, qui doit identifier une coalition, en l’absence d’une majorité clairement identifiée à l’Assemblée nationale. Par ailleurs, ce délai s’élargit encore avec le temps tout aussi indéterminé que doit prendre le Premier Ministre pour former son équipe à présenter au Président de la République pour nomination.
En pratique, tous ces retards cumulés font perdre à la République 6 à 9 mois gaspillés dans des tractations politiques sur fond des caprices des politiciens, alors que le Président élu incarne l’espoir de toute une Nation. Il est possible de rationnaliser le fonctionnement de l’État en fixant des délais pour chaque étape nécessaire à la formation du gouvernement après l’élection du Président de la République.
Dans un passé très récent, le Sénégal a montré qu’il est possible d’avoir un Premier Ministre et les membres de son équipe endéans sept jours après l’investiture du Président de la République. Élu le 24 mars 2024, le nouveau président élu a été investi le 2 avril 2024 en tant que Président de la République du Sénégal. Le même jour, il nomme son Premier Ministre, qui, à son tour a formé son équipe gouvernementale le 5 avril, soit trois jours après seulement sa désignation.
Dans le cas de la RDC, ces délais qui courent après l’investiture du Président de la République concernent la nomination du Premier Ministre, la formation gouvernement, ainsi que son investiture par l’Assemblée nationale. Or, ces trois opérations clés dépendent de l’identification de la majorité ou de la coalition majoritaire au parlement, l’installation du bureau provisoire et définitif de l’Assemblée nationale, et la validation de mandat des députés élus.
Le fait qu’aucun délai n’est prévu pour la nomination du Premier Ministre, le Président prend tout son temps. Or, son élection a été facilitée par une coalition des partis et/ou regroupements politiques dont la cartographie de poids politique se dessine immédiatement après la publication des résultats des législatives par la CENI ; ce qui permet de se passer d’un informateur et de vite nommer un Premier ministre dans les 10 jours suivant la proclamation des résultats législatives, sans préjudice des contentieux électoraux.
Dans le même ordre d’idées, un délai maximum de 10 jours serait accordé également au Premier ministre désigné pour présenter son équipe pour nomination par le Président de la République, et investie par l’Assemblée nationale, sans préjudice d’une motion de censure devant celle-ci, qui doit également harmoniser son calendrier et boucler avec ses opérations dans les délais relativement similaires à ceux prévus pour l’investiture du Président de la République, la nomination du Premier ministre et la formation de son Gouvernement. Tous ces ajustements impliqueraient la révision des articles 74 et 78 en vue d’y intégrer ces impératifs des délais.
L’un des facteurs de retard dans la formation du gouvernement après les élections, découle de délais prolongés dans l’installation de l’Assemblée nationale qui doit investir le gouvernement. L’article 114 de la Constitution se contente de dire :
« Chaque Chambre du Parlement se réunit de plein droit en session extraordinaire le quinzième jour suivant la proclamation des résultats des élections législatives par la Commission électorale nationale indépendante en vue de :
1. l’installation du Bureau provisoire dirigé par le doyen d’âge assisté des deux les moins âgés ; 2. la validation des pouvoirs ; 3. l’élection et l’installation du Bureau définitif ; 4. l’élaboration et l’adoption du Règlement intérieur ».
L’analyse de cette disposition montre qu’aucun délai n’est fixé entre l’installation du bureau provisoire et l’adoption de son Règlement intérieur par l’Assemblée nationale. En pratique, ces opérations prennent sans raison valable entre 4 et 6 mois. Ce retard influe sur la formation du Gouvernement lorsque l’on sait que ce dernier doit être investi par les députés (art. 90.3).
En vue de mettre fin à ces retards injustifiés, il est possible de ramener la tenue de la première session extraordinaire dans les 10 jours après la proclamation des résultats des législatives. L’on peut également accorder 5 jours au bureau provisoire pour la validation des pouvoirs et 15 jours pour l’élection du Bureau définitif. La mission de l’élaboration du Règlement intérieur qui prend également beaucoup de temps à chaque législature doit être supprimée, puisqu’il existe depuis la première législature, un Règlement intérieur, qui doit s’appliquer, et si nécessaire, être modifié au cours d’une législature, mais non pas être réécrit au cours de chaque cycle.
Il résulte de ce qui précède que, l’Assemblée nationale peut boucler toutes ses opérations dans un délai maximum de 30 jours à partir de sa première session extraordinaire qui se tient 10 jours après la proclamation des résultats provisoires des législatives par la CENI. Ces réajustements des délais entraîneront la révision des articles 112 et 114.
- Réviser l’art.90 et fixer la taille de l’équipe Gouvernementale ainsi que les modalités claires de la représentation nationale au sein de ce dernier
L’efficacité du gouvernement va avec le nombre des membres devant composer son équipe. Une équipe éléphantesque est à la fois lourde et inutilement budgétivore face à l’ampleur des défis à relever avec des ressources limitées. Une rationalisation s’imposer ici également.
L’article 90 prévoit que : « Le Gouvernement est composé du Premier ministre, de ministres, de Vice-ministres et, le cas échéant, de Vice-premier ministres, de ministres d’État et de ministres délégués […] ». « La composition du Gouvernement tient compte de la représentativité nationale » […]. En pratique, cette disposition n’est jamais respectée et crée assez souvent des frustrations après chaque publication de l’équipe gouvernementale. Plusieurs voix s’élèvent chaque fois pour dénoncer le fait que telle province est non représentée, telle autre est faiblement représentée alors que telle autre encore est surreprésentée au sein d’un gouvernement censé être représentatif. Il est possible de mettre fin à ces dysfonctionnements en fixant la taille du gouvernement dans une proportion de 30 et 40 portefeuilles, en précisant clairement que chaque province est représentée avec au moins un membre. Ce qui conduirait à réviser l’article 90 de la Constitution.
Le pouvoir judiciaire réclame un certain nombre des réformes tendant d’une part, à lui restituer ses lettres de noblesse ainsi que ses acquis de plusieurs années et à ouvrir le système de la représentation au sein du Conseil supérieur de la magistrature à d’autres corps sociaux. Ce qui conduit à réviser inévitablement les articles 149 et 152 de la Constitution.
- Révision de l’article 149 pour réinsérer le Parquet dans le pouvoir judiciaire
Comme vous le savez, le pouvoir judiciaire a fait l’objet d’une réforme en 2011, qui a conduit à la révision de la Constitution, notamment, son article 149 concernant la nature juridique du Parquet. L’exposé des motifs de la Loi n° 11/002 du 20 janvier 2011 portant révision de certains articles de la Constitution de la République Démocratique du Congo du 18 février 2006 explique que : « L'amendement introduit à l'article 149 consiste en la suppression du Parquet dans l’énumération des titulaires du pouvoir judiciaire. Celui-ci est dévolu aux seuls cours et tribunaux. Cet amendement remet ainsi en harmonie l'article 149 avec les articles 150 et 151 qui proclament l'indépendance du seul magistrat du siège dans sa mission de dire le droit ainsi que son inamovibilité ».
En 2020, par sa requête datée du 15 avril 2020, reçue au greffe du Conseil d'État en date du 17 avril 2020, Monsieur Célestin Tunda Ya Kasende, Vice-premier Ministre, Ministre de la Justice et Garde des Sceaux, dénonçait le fait que malgré la clarté de tous les textes, qui placent les magistrats du Parquet dans l’exercice de leurs fonctions, sous l’autorité du Ministre ayant la justice dans ses attributions, lequel dispose même du droit d’injonction à leur égard en vertu des articles 70,72 et 15 des Lois organiques en la matière, dans la pratique, il s’observe dans le chef des Officiers du Ministère public une certaine réticence, voire une résistance […].
S’appuyant sur l’exposé des motifs évoqué ci-dessus, le Ministre avait saisi le Conseil d'État en interprétation des articles 70 et 72 de la Loi organique n° 13/011-B du 11 avril 2013 portant organisation, fonctionnement et compétences des juridictions de l'ordre judiciaire ainsi que l’art. 15 de la Loi organique n° 6/020 du 10 octobre 2006 portant statut des Magistrats, telle que modifiée et complétée par la Loi organique n° 15/014 du 1er août 2015, sur la portée exacte de son autorité sur les officiers au Ministère public, et plus particulièrement, sur l’étendue de son pouvoir d’injonction à leur égard, de son pouvoir de contrôle ainsi que ses prérogatives disciplinaires sur les magistrats du Parquet.
Dans son avis rendu le 18 mai 2020, le Conseil avait jugé notamment que :
« 1. L’Officier du Ministère public est un Magistrat, à part entière il est membre du Pouvoir judiciaire. 2. Le Ministre de la Justice n'est pas l'autorité hiérarchique des Magistrats du Parquet. L'autorité du Ministre de la Justice sur les Officiers du Ministère public se limite au pouvoir d'injonction qu'il exerce en saisissant le Procureur général près la Cour de cassation, le Procureur général près la Cour d'appel, l'Auditeur Supérieur Militaire.3. Le Ministre de la Justice n'a pas à interférer dans l'instruction des dossiers judiciaires […] ».
Eu égard de ce qui précède, sans préjudice des conclusions des travaux des états généraux de la justice sur ce même sujet, il importe de revenir sur l’ancienne formulation de l’article 149 al.1 de constitution du 18 février comme suit :
« Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il est dévolu aux Cours et Tribunaux qui sont : la Cour constitutionnelle, la Cour de cassation, le Conseil d’État, la Haute Cour militaire, les cours et tribunaux civils et militaires ainsi que les parquets rattachés à ces juridictions ».
Le second aspect de la réforme du pouvoir judiciaire entraînant la révision de l’art. 152 de la Constitution concerne la composition du Conseil supérieur de la Magistrature.
- Réviser l’article 152 et ouvrir le Conseil supérieur de la Magistrature (CSM) à d’autres parties prenantes au secteur de la justice
Si, la qualité de notre justice a toujours été au cœur des préoccupations, les débats sur la composition du CSM défrayent, ce dernier temps la chronique de l’actualité à la suite des travaux concernant les états généraux de la justice tenus au mois de novembre dernier. Ces travaux ont recommandé une composition multi-acteurs de ce Conseil devant également se muer en un Conseil de la Justice. Une recommandation similaire avait déjà été formulée lors des états généraux de la justice tenus à Kinshasa du 27 avril au 2 mai 2015. Cette recommandation demandait au CSM et au ministère de la justice de mener une réflexion approfondie sur la composition du Conseil Supérieur de la Magistrature, notamment quant à sa taille et à l’opportunité de l’intégration d’autres membres que les magistrats.
Dans notre étude consacrée à « l’analyse du principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire en RDC et en République du Congo » publiée en 2011, nous avons dénoncé les dérives corporatistes, toujours très présentes dans les milieux des magistrats. En nous appuyant sur des modèles fonctionnant en République Sud-africaine, au Mozambique et au Malawi, nous avons à cette occasion proposé une composition multi-acteurs du Conseil supérieur de la magistrature. Avec le recul, il s’observe que plusieurs autres pays tels que le Burkina-Faso, le Mali, et le Maroc, appliquent le modèle de représentation multi-acteur du CSM.
Une telle composition mixte présente l’avantage d’une part, d’éviter le corporatisme des magistrats et d’autre part, de refléter les différents courants d’opinion de la société en conférant à cet organe une source supplémentaire de légitimation du pouvoir judiciaire. Ces aménagements souhaités par l’ensemble des parties prenantes aux derniers travaux des états généraux de la justice induiraient la révision des articles 149 et 152 de la Constitution.
Le dernier aspect de la rationalisation du fonctionnement de l’État, concerne la suppression de certaines institutions inutilement budgétivores.
Depuis plusieurs années déjà, de même qu’aujourd’hui encore, des voix se sont élevées pour demander la suppression d’un certain nombre d’institutions non indispensables au fonctionnement de l’État. Parmi les raisons avancées, l’on soutient que la suppression notamment du Sénat, le Conseil économique et social et le CSAC permettrait à l’État d’économiser d’importantes ressources financières pouvant être affectées à d’autres priorités. L’évaluation du rôle de ces trois organes depuis leur mise en place, montre en effet, que l’absence de ces institutions ne peut pas handicaper le fonctionnement de l’État.
La suppression du Sénat entraînera la révision de l’article 100, qui dispose : « Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement composé de deux Chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat ». Sa révision entraînerait celle des dix autres articles : 130, 131, 132 ; 134, 135 ; 137, 138, 139, 146, et 205 de la Constitution.
L’article 208 de la constitution institue un Conseil économique et social. Sa suppression entraînerait celle des articles 209 et 2010 de la Constitution. De même, la suppression du Conseil supérieur de l’audiovisuel et de la communication entraînera la suppression de l’article 212 de la Constitution.
